1 Inleiding

In 2015 verscheen Kennis voor beleid: Beleidsonderzoek in Nederland (Van Hoesel et al., 2015). Hoofdstuk 9 van dit boek beschrijft de markt en organisatie van beleidsonderzoek (Dekker & Van Hoesel, 2015). Sinds 2015 is er een hoop gebeurd: de COVID-pandemie en toenemende mondiale spanningen, maar ook de onafhankelijkheid van wetenschappelijk onderzoek staat met name op internet steeds meer ter discussie: ‘wetenschap is ook maar een mening’ (zie o.a. Van Oostendorp, 2018). Hoogste tijd om antwoord te geven op de vraag hoe het beleidsonderzoek zich in de periode 2013-2021 heeft ontwikkeld en er nu voor staat.
Bij de beantwoording van deze vraag maken we gebruik van enkele gegevens die de Vereniging voor Beleidsonderzoek (VBO) jaarlijks bij haar leden en opdrachtgevers verzamelt. We beginnen met een overzicht van de omvang van en ontwikkelingen in de markt. Daarbij besteden we bijzondere aandacht aan de impact van de ­COVID-pandemie op de markt van het beleidsonderzoek. We sluiten af met een aantal conclusies, een terugblik op de ontwikkelingen die in 2015 werden geschetst, en een vooruitblik. Voor een verantwoording van de methode van onderzoek verwijzen we naar de bijlage aan het eind van dit artikel.

2 Typering en omvang van de markt

Hoe kunnen we de markt voor het beleidsonderzoek typeren? Allereerst kijken we naar de verdeling van de omzet van de VBO-leden naar categorie opdrachtgevers, waarbij we 2013 vergelijken met 2020. We gebruiken 2013 als eerste jaar, omdat dit het laatste jaar is waarover in Kennis voor beleid werd gerapporteerd.

Uit figuur 1 blijkt dat de rijksoverheid de belangrijkste opdrachtgever voor beleidsonderzoek was en blijft. Het aandeel van de rijksoverheid is gedaald van 44% naar 37%. Daarbij moet direct worden aangetekend dat in deze tabel het Nationaal ­Regieorgaan Onderwijsonderzoek (NRO) als aparte opdrachtgever is toegevoegd. Het NRO is in 2012 opgericht om programmering en financiering van onderzoek naar onderwijs in Nederland te coördineren. Het was in 2020 goed voor 10% van de omzet van de VBO-leden, omzet die voor een substantieel deel anders vanuit het ministerie van OCW was gekomen. Als we het NRO meetellen in de categorie rijksoverheid, dan is daar de omzet dus licht gestegen.Tegelijkertijd is er een forse achteruitgang van het aandeel Europees en internationaal onderzoek (van 20% naar 5%). Een belangrijke verklaring hiervoor ligt in een minder internationaal opererend ledenbestand van de VBO.

Omvang van de markt

Figuur 2 geeft de omzetontwikkeling van de VBO-leden over de jaren 2006-2021 weer. Deze omzetontwikkeling wordt behalve door de vraag ook door de ontwikkeling van het ledenaantal bepaald. Het ledenaantal van de VBO is door opzeggingen en faillissementen in de loop der tijd gedaald. Om beter zicht te krijgen op de ontwikkeling van de vraag naar beleidsonderzoek, is gecorrigeerd voor het ledenverloop door voor periodes met verschillende ledenaantallen aparte lijnen met omzetcijfers weer te geven. Voor de periode vanaf 2013 is alleen de omzet weergegeven van de leden die in deze periode VBO-lid waren en de ledenvragenlijst hebben ingevuld.

In Kennis voor beleid werd al geconstateerd dat de periode 2009-2013 wordt gekenmerkt door de effecten van de krediet- en eurocrisis, die overheden en andere organisaties noopten tot bezuinigen. Dit had zijn weerslag op de vraag naar beleids­onderzoek en de omzet van de VBO-leden. Met de toevoeging van de gegevens vanaf 2013 zien we dat deze omzetdaling nog aanhoudt tot en met 2015, maar dan stabiliseert. Vanaf 2018 zien we weer een lichte stijging van de omzet. Daarbij lijkt de COVID-pandemie in 2020 en 2021 nog geen grote invloed te hebben gehad op de netto-omzet van de VBO-leden.

Andere ontwikkelingen in de markt

In Kennis voor beleid is op basis van het VBO-brancheonderzoek uit 2011 ingegaan op de mate van uitbesteding en uitbestedingsmotieven van opdrachtgevers en op het gepercipieerde onderscheid tussen verschillende aanbieders van beleidsonderzoek.
In 2016 en 2021 heeft het VBO nieuwe brancheverkenningen uitgevoerd, de laatste volgens een nieuwe opzet. Op basis van de drie brancheonderzoeken schetsen we ontwikkelingen over de periode 2011-2016 en over de periode 2016-2021.

Ontwikkelingen 2011-2016

Het doel van de brancheverkenning uit 2016 was meer zicht te krijgen op ontwikkelingen in de markt van het beleidsonderzoek aan de hand van de volgende thema’s:

• selectiecriteria voor gunning;

• bekendheid en waardering van VBO-leden;

• bruikbaarheid van beleidsonderzoek;

• uitvoering van beleidsonderzoek;

• andere aanbieders van beleidsonderzoek.

Evenals in 2011 bleek in 2016 dat bruikbaarheid voor de opdrachtgever, bekendheid met veld en thematiek en het schrijven van een heldere, toegankelijke rapportage de drie belangrijkste redenen zijn om een beleidsonderzoeksbureau te selecteren.
Bekendheid en waardering van de VBO-leden zijn ook stabiel. Zo krijgen de VBO-­leden in 2011 en in 2016 als rapportcijfer gemiddeld een 7,5.
Een meerderheid van de respondenten vindt de bruikbaarheid van het beleids­onderzoek doorgaans voldoende tot uitstekend. De belangrijkste reden om beleidsonderzoek uit te besteden is onvoldoende interne capaciteit om het onderzoek zelf uit te voeren. Daarnaast is onvoldoende kennis ook een belangrijke drijfveer. De opdrachtgevers herkennen zich niet in de stelling dat er een beleidslijn is om beleidsonderzoek niet meer te laten uitvoeren.
Ten slotte geven de respondenten van de brancheverkenning uit 2016 aan te kiezen voor universiteiten en hbo-instellingen en niet voor markt- en opinieonderzoeksbureaus, indien ze geen gebruik kunnen maken van een gespecialiseerd onderzoeksbureau.

Ontwikkelingen 2016-2021

Het merendeel van de VBO-leden ervaart geen grote veranderingen in aard, inhoud en omvang van de opdrachten. Volgens een minderheid zijn de budgetten wat kleiner geworden. Ook in de afwijzingsredenen ervaren de onderzoeksbureaus geen grote veranderingen. De belangrijkste verandering is dat de helft van de VBO-leden vaker samen met andere (onderzoeks)bureaus offreert. De meest genoemde redenen zijn de bredere/specifiekere expertise die gevraagd wordt en structurele samenwerking met vaste partners (bijv. binnen een raamcontract).
Als het gaat om veranderingen in het type opdrachtgevers en in de omgang met hen, zien we een wisselend beeld: 40% van de leden ziet geen grote veranderingen en een even groot percentage ziet juist wel grote veranderingen (de overige 20% ziet geringe verschillen). Veranderingen die worden genoemd bij het type opdrachtgever, zijn een verschuiving van MKB naar centrale overheid, maar ook juist van rijksoverheid naar gemeenten. Dat laatste omdat ministeries steeds meer met ‘preferred suppliers’ werken en niet alle VBO-leden hiertoe behoren.
Wanneer het gaat om de omgang met opdrachtgevers, is er eenzelfde wisselend beeld. De leden die hierin een verandering ervaren, noemen een vermindering van persoonlijk en inhoudelijk contact omdat zij minder met inhoudelijke experts en meer met inkoopafdelingen te maken hebben gekregen.
Leden ervaren in de afgelopen vijf jaar geen grote veranderingen in de uitvoering van projecten. Alle leden zien geen of in geringe mate budgetoverschrijding op projecten. In de wijze waarop opdrachtgevers het onderzoek benutten en de projecten plannen en uitvoeren, ziet 70% geen of geringe veranderingen. De meest genoemde veranderingen in de uitvoering zijn kortere doorlooptijden, meer overleg en afstemming. Bij de disseminatie van onderzoeksresultaten zien we een toenemend belang van sociale media en meer gebruik van oneliners en puntsgewijze weergaven van resultaten.
Ten slotte is in de brancheverkenning aan de leden gevraagd of zij nog andere belangrijke ontwikkelingen zien. Een van die ontwikkelingen is de toename van commerciële activiteiten van het CBS op het gebied van beleids- en marktonderzoek. De omzet van het CBS is in vijf jaar tijd verdubbeld en is daarmee groter dan de omzet van alle VBO-leden bij elkaar. Dit gaat ten koste van de omzet van (enkele) VBO-leden. De VBO heeft deze problematiek van oneigenlijke concurrentie door het CBS samen met de MarktOnderzoekAssociatie (MOA) onder de aandacht van de Tweede Kamer gebracht. Dat heeft geleid tot een motie tegen oneerlijke concurrentie. Mede als gevolg hiervan heeft de toenmalige minister van Economische Zaken de regels voor het CBS aangescherpt (zie o.a. Brasser, 2019a, 2019b). Voor de MOA-leden was dit echter niet voldoende: zij hebben tegen het CBS een (nog lopende) rechtszaak aangespannen (MOA, 2022).

3 Invloed van de COVID-pandemie

Uiteraard heeft de COVID-pandemie ook gevolgen gehad voor de markt en organisatie van het beleidsonderzoek. Aan de hand van vragenlijsten die de VBO onder haar leden heeft verspreid en met hen heeft besproken, schetsen we de gevolgen van de COVID-pandemie op de omzet- en rendementsontwikkeling.

Invloed COVID-pandemie op omzetontwikkeling

In figuur 2 zagen we de netto omzetontwikkeling van de VBO-leden over de afgelopen jaren. Uit deze figuur zou je kunnen concluderen dat de COVID-pandemie geen (grote) invloed heeft gehad op de omzetontwikkeling van de VBO-leden. Uiteindelijk kwam de netto omzet van VBO-leden over 2020 en 2021 iets lager uit dan in 2019: respectievelijk 31,2 en 31,3 miljoen euro. Eind 2019 verwachtten de VBO-­leden echter in 2020 een omzetgroei. Deze verwachting werd in de loop van 2020 naar beneden bijgesteld. In een extra coronapeiling door de VBO medio 2020 voorzag het merendeel van de leden uitval van omzet op de middellange termijn ­(3-6 maanden). Als belangrijkste oorzaken voor de dalende omzet(verwachting) werden genoemd dat bepaalde onderzoeken geen doorgang zouden vinden omdat het vraagstuk niet meer actueel was, of omdat de dataverzameling niet of niet op de beoogde wijze kon plaatsvinden (bijv. in het onderwijs). Als gevolg van deze constatering heeft de VBO een aantal ministeries een brief gestuurd waarin werd aangedrongen op het blijven aanbesteden van beleidsonderzoek. Een aantal ministeries gaf in reactie hierop aan dat zij ook niet van plan zijn de omvang van het uit te besteden beleidsonderzoek bij te stellen.

Invloed COVID-pandemie op rendementsontwikkeling

De invloed van de COVID-pandemie op de rendementsontwikkeling over de afgelopen jaren wordt weergegeven in figuur 3. In de zomer van 2019 werd de VBO-­leden gevraagd naar de rendementsverwachting voor 2020. De verwachting was toen dat deze zou doorgroeien van 4,5% naar 6%. In de zomer van 2020 was deze verwachting voor het lopende jaar een stuk pessimistischer: men verwachtte uit te komen op een rendement van 0,2%. In 2021 bleek dat deze verwachting te pessimistisch was. Weliswaar werd de eerder verwachte 6% niet gehaald, maar kwam het rendement gemiddeld uit op 3,4%. In 2020 verwachtten de VBO-leden voor 2021 een rendement van 5%. Deze voorspelling is niet helemaal uitgekomen: het gemiddelde rendement kwam uit op 4,3%.

Samenvatting invloed COVID-pandemie op omzet- en rendementsontwikkeling

Over de gevolgen van de COVID-pandemie voor de ontwikkeling van omzet en rendement kunnen we concluderen dat de aanvankelijke positieve verwachtingen fors naar beneden moesten worden bijgesteld, maar dat rendement en omzet over 2020 uiteindelijk toch positiever uitvielen dan de bijgestelde verwachtingen. Voor een aantal bureaus heeft de subsidie in het kader van de Noodmaatregel Overbrugging Werkgelegenheid (NOW) hier ook bij geholpen. Daarnaast zagen we dat COVID voor nieuwe vragen en vervangende of extra omzet heeft gezorgd. Zo heeft de overheid in verschillende sectoren fors geïnvesteerd. Een voorbeeld is het Nationaal Programma Onderwijs (NPO): een steunpakket van 8,5 miljard euro om schade als gevolg van COVID op de ontwikkeling van leerlingen te herstellen. Het NPO heeft tot veel nieuwe onderzoeksvragen geleid, bijvoorbeeld om de achterstanden als gevolg van COVID in beeld te brengen. Het rendement herstelt zich in 2021 en is daarmee bijna op het niveau van 2019.

Overige invloed COVID-pandemie

In de corona-vragenlijst hebben we ook naar andere gevolgen van de COVID-pandemie op de markt voor beleidsonderzoek gevraagd. Er bleek een geringe invloed op het HR-beleid. Een aantal bureaus was wat terughoudender in het aannemen van nieuwe mensen in verband met de onzekere toekomst. De belangrijkste verandering is het toegenomen online werken: beleidsonderzoek wordt steeds vaker vanuit huis gedaan en ook dataverzameling vindt steeds meer online plaats. Dit gold al voor enquêtes, maar nu ook in toenemende mate voor interviews en groepsgesprekken.

4 Conclusies, terugblik en vooruitblik

Ter afsluiting kijken we eerst naar de belangrijkste conclusies over de ontwikkelingen in het beleidsonderzoek in de periode 2013-2021. Vervolgens blikken we terug op de zorgelijke ontwikkelingen die in Kennis voor beleid werden geconstateerd. We eindigen met een vooruitblik.

Belangrijkste ontwikkelingen in beleidsonderzoek 2013-2021

Allereerst blijft de rijksoverheid de belangrijkste opdrachtgever voor beleidsonderzoek. De rol van EU en internationale opdrachtgevers is afgenomen. Verder is het NRO een belangrijke nieuwe speler geworden in het uitzetten van beleidsonderzoek. De omzetdaling die in de periode 2008-2015 plaatsvond, is gestopt. In 2018 steeg de omzet lichtjes en in de jaren daarna lijkt er sprake van stabilisatie op dit nieuwe omzetniveau.
Wat de invloed van de COVID-pandemie op de omzetontwikkeling was, is moeilijk vast te stellen. Er heeft vraaguitval plaatsgevonden, die voor een deel door de tijdelijke NOW-regeling is gecompenseerd. Anderzijds heeft COVID ook geleid tot nieuwe beleidsvragen en onderzoek. Het saldo-effect lijkt, gezien de feitelijk gerealiseerde omzet, beperkt. Maar wellicht was de omzet zonder COVID sterker gestegen of misschien zelfs gedaald. Het rendement herstelt zich in 2021 tot op het niveau van het laatste jaar voor de COVID-pandemie.
Ten slotte zien we twee andere belangrijke ontwikkelingen in het beleidsonderzoek in de periode 2013-2021. Samenwerking tussen bureaus is belangrijker geworden en als gevolg van de COVID-pandemie wordt onderzoek meer online uitgevoerd. De verwachting is dat deze ontwikkelingen blijvend zijn. Het zal dus van het aanpassingsvermogen van de verschillende bureaus afhangen hoe succesvol ze hiermee kunnen omgaan.

Terugblik op zorgelijke ontwikkelingen

In 2015 constateerden Dekker en Van Hoesel in de wijze waarop vraag en aanbod van beleidsonderzoek op elkaar werden afgestemd twee belangrijke problematische ontwikkelingen: commodificatie en verminderde programmering van beleidsonderzoek.
Onder commodificatie verstaan de auteurs de parallelle ontwikkeling van enerzijds een toenemende mate van Europese aanbestedingen in de publieke sector en anderzijds een tot verharding neigende verzakelijking van de inkoop door overheden, analoog aan die door bedrijven. Als gevolg hiervan constateren zij een aantal zorgelijke ontwikkelingen: een toename van administratieve lasten en uitvoeringskosten, beperking van de interactie tussen beleidsonderzoeker en gebruiker, beperktere selectie op kwaliteit en, paradoxaal, beperking van de marktwerking.
Een tweede problematische ontwikkeling is dat de koppeling tussen kennis en beleid steeds minder via onderzoeksprogrammering verloopt. Programmering is onder meer bedoeld om grotere samenhang tussen projecten, betere benutting van bestaande kennis en data, doelmatiger besteding van onderzoeksbudget en betere benutting van onderzoeksuitkomsten te realiseren.
Wanneer we met deze in 2015 geschetste ontwikkelingen in het achterhoofd naar de periode van 2013-2021 kijken, dan lijkt ook hier sprake van een zekere stabilisatie. Zo blijft het aantal Europese aanbestedingen op eenzelfde niveau, waardoor vanuit dat oogpunt de administratieve lasten niet veel verder stijgen. De interactie tussen beleidsonderzoeker en gebruiker blijft nog steeds beperkt, maar de VBO-­leden noemen geen veranderingen op dit gebied. We zien ook geen toename in het aantal raamcontracten dat de overheid wil afsluiten. OCW heeft zelfs besloten om bij de recente aanbesteding van de raamcontracten dit niet meer voor alle percelen te doen. Voor deze percelen wordt beleidsonderzoek op de reguliere wijze aanbesteed. Ten slotte lijkt de beperktere selectie op kwaliteit zich niet verder door te zetten. Uit de brancheverkenning (2016) blijkt dat belangrijkste criteria om onderzoek te mogen uitvoeren blijven: bruikbaarheid voor de opdrachtgever, bekendheid met de thematiek en een heldere/toegankelijke rapportage. Ook zien we dat in de laatste twee aanbestedingen van de raamcontracten van het ministerie van OCW selectie plaatsvond op basis van een inhoudelijke beoordeling van casussen en niet op basis van simpele kengetallen zoals bijvoorbeeld behaalde responspercentages.
Ten aanzien van de onderzoeksprogrammering gebeurt op departementaal niveau nog steeds weinig. Onderzoeksprogrammering zien we wel in toenemende mate bij NWO en vergelijkbare organisaties. Zo heeft NWO de Nationale Wetenschaps­agenda opgesteld in een interactief proces met onder meer burgers (NWA, 2022). Ook ZonMw en het NRO hebben in interactie met het veld, overheid en (beleids-)onderzoekers meerjarige kennisagenda’s opgesteld, waarin bestaande kennis in kaart is gebracht, reviewstudies zijn uitgevoerd, thema’s zijn geprioriteerd en onbeantwoorde onderzoeksvragen zijn geformuleerd voor verder onderzoek (NRO, 2022; ZonMw, 2020).

Vooruitblik: zorgelijk en beloftevol

Voor de toekomst verwachten we dat de zorgen blijven over de eerdergenoemde ontwikkelingen op het gebied van commodificatie en programmering van beleidsonderzoek, maar dat deze niet groter worden. Grotere opdrachten zullen Europees aanbesteed blijven worden en inkoopafdelingen blijven een belangrijke rol spelen bij de aanbesteding van beleidsonderzoek, maar de indruk is niet dat de aanbestedingsrol van deze inkoopafdelingen groter wordt. Een mogelijk nieuwe zorgelijke ontwikkeling is oneigenlijke concurrentie vanuit de publieke sector, bijvoorbeeld de commerciële activiteiten van het CBS op het terrein van beleids- en marktonderzoek. Af te wachten is in hoeverre de maatregelen van de toenmalige minister van Economische Zaken en de door de MOA aangespannen rechtszaak hier afdoende tegenwicht tegen zullen bieden.
Ten aanzien van de programmering van (beleids)onderzoek zien we dat NWO en vergelijkbare organisaties als NRO en ZonMw dit naar zich toe trekken. Hoewel met name NRO en ZonMw oog hebben voor onafhankelijke beleidsonderzoeks­bureaus, blijft het zaak hier constant aandacht voor te vragen. Daarnaast vereist dit ook meer samenwerking: zowel tussen bureaus onderling als met universiteiten en hogescholen. Dit zien de VBO-leden dan ook als een belangrijke verandering in de afgelopen jaren. Een organisatie als de VBO helpt om die onderlinge samenwerking te bevorderen en het belang van onafhankelijk beleidsonderzoek te blijven benadrukken.

Ledenvragenlijsten

De VBO-ledenvragenlijst wordt jaarlijks in de zomer afgenomen bij alle bureaus die bij de VBO zijn aangesloten. De vragenlijst bestaat deels uit standaardvragen (o.a. bruto/netto-omzet en omzet naar type opdrachtgever) en daarnaast uit een aantal bijzondere onderwerpen (bijv. ervaringen met raamcontracten, arbeidsmarktontwikkelingen). Vrijwel alle leden hebben deze vragenlijsten jaarlijks ingevuld.

Corona-vragenlijsten

In 2020 vonden er twee extra online peilingen onder de VBO-leden plaats om de gevolgen van de COVID-19-pandemie bij de aangesloten onderzoeksbureaus in kaart te brengen. In deze peilingen kwamen onder andere de volgende vragen aan bod:

• gevolgen voor omzet, acquisitie en liquiditeit;

• gevolgen voor HR-beleid;

• ontwikkelingen in aantal offerteverzoeken;

• behoefte aan ondersteuning door de VBO.

Brancheverkenning 2016

In 2016 is de (laatste) brancheverkenning oude stijl uitgevoerd. Het doel van deze brancheverkenning is inzicht te krijgen in de kwaliteitseisen die opdrachtgevers stellen aan beleidsonderzoek, hun beoordeling van de verschillende soorten aanbieders en de selectiecriteria die zij hanteren bij uitbesteding. Om de vergelijkbaarheid met de vorige metingen uit 2007 en 2011 te garanderen, is de opzet in 2016 op hoofdlijnen hetzelfde gebleven.
Aan de VBO-leden is gevraagd om de e-mailadressen van hun klanten en relaties te verstrekken. Deze groep personen vormt de onderzoeksgroep of populatie. In totaal zijn e-mailadressen van 6.628 unieke klanten en relaties verzameld. Hiervan hebben 446 klanten en relaties de vragenlijst volledig ingevuld, wat neerkomt op een responspercentage van 6,7%. Het merendeel van de respondenten (58%) is werkzaam bij de overheid (centraal, regionaal of lokaal). Gezien het lage res­ponspercentage moeten de uitkomsten van deze brancheverkenning met de nodig voorzichtigheid worden geïnterpreteerd.

Brancheverkenning nieuwe stijl 2021

Op de Algemene Ledenvergadering van de VBO in november 2020 is besloten om de VBO-brancheverkenning op een andere manier in te vullen. Belangrijkste reden is het dalende responspercentage over de afgelopen jaren. Op voorstel van het bestuur (Frietman & Klein, 2020) hebben de leden besloten dat zij zelf een beeld schetsen van de belangrijkste ontwikkelingen sinds de laatste brancheverkenning uit 2016. De vragenlijst valt uiteen in de volgende onderwerpen:

• ontwikkeling in offerteverzoeken (aard, inhoud, omvang, afwijzingsreden en samen offreren met andere bureaus);

• ontwikkeling in opdrachtgevers (zowel type als omgang met opdrachtgevers);

• ervaringen met opdrachtgevers en raamcontracten;

• ervaringen met subsidie verlenende organen als NWO, ZonMw, NRO, GAK ­Instituut e.d.

De brancheverkenning is door vrijwel alle VBO-leden ingevuld.